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Por Alan Williams
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Escritor invitado de Defense Watch
En el reciente debate sobre el problemático sistema de adquisiciones de defensa de Canadá, algunos han abogado por la necesidad de reglas más flexibles para acelerar la entrega de equipo militar.
Por ejemplo, se ha sugerido que existe un requisito para proporcionar a los Ministros de la Junta del Tesoro la capacidad de recomendar la exención o modificación de políticas para permitir la compra de equipo militar para satisfacer necesidades urgentes. Tal acción es innecesaria ya que el gobierno actualmente tiene esta capacidad. Bajo la sección 513 1 (d) del Acuerdo de Libre Comercio de Canadá (CFTA), el gobierno puede eludir la competencia y las adquisiciones de fuente única cuando, “si es estrictamente necesario, y por razones de urgencia provocadas por eventos imprevistos por la entidad adquirente, los bienes o los servicios no pudieron obtenerse a tiempo mediante licitación abierta”. Esta cláusula se utiliza a menudo para proporcionar al ejército los bienes y servicios que necesita durante la guerra.
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En un artículo reciente para el Instituto Canadiense de Asuntos Globalesel contralmirante retirado Ian Mack, quien dio forma y lanzó la Estrategia Nacional de Construcción Naval, sugirió que Public Services and Procurement Canada “necesita tragar saliva y reemplazar su posición predeterminada de competencia a favor de la contratación de fuente única para la velocidad de adquisición”.
Hay dos problemas con esta recomendación. Primero, para hacerlo sería necesario ignorar el CFTA antes mencionado, que esencialmente requiere competencia, excepto en circunstancias claramente delineadas.
Les recordaría a los lectores que este es exactamente el enfoque defendido por el entonces ministro de defensa Peter MacKay en 2010 cuando recomendó el abastecimiento único para el F-35A. Las acciones de MacKay resultaron en una década de angustia, desconfianza, despilfarro de fondos y caos general con respecto a los futuros jets de Canadá. Cuando gastamos miles de millones del dinero de los contribuyentes canadienses, no seleccionamos un ganador porque un primer ministro, un ministro o cualquier otra persona o grupo de personas crea que es lo mejor. Más bien, llevamos a cabo una competencia abierta, justa y transparente para que todos los canadienses puedan estar seguros de que hemos adquirido el mejor equipo para satisfacer nuestras necesidades al precio justo para los canadienses.
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En segundo lugar, es una falacia suponer que la contratación exclusiva ahorra tiempo. El hecho es que cuando se trata de un proveedor único, el proveedor elegido no ha aceptado los innumerables términos y condiciones que se incluyen en una competencia.
Al negociar estos después de anunciar públicamente un ganador, el gobierno ha perdido toda influencia y llegar a un acuerdo con el proveedor puede llevar mucho tiempo. Por ejemplo, se tardó menos de tres meses en firmar el contrato del CH-149 Cormorants tras ser seleccionado a través de un concurso y unos cuatro meses con respecto al CH-148 Cyclones. Por el contrario, tomó más de tres años firmar un contrato para los CH-147 Chinook de Canadá y más de un año para el C-130 Hercules de Canadá, ambos seleccionados sin una solicitud de propuesta competitiva.
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Mack también recomendó que “el gobierno también debería considerar el diseño/construcción de barcos en alta mar para acelerar la entrega de barcos gubernamentales bajo la Estrategia Nacional de Construcción Naval (NSS)”. Encuentro esta recomendación irónica ya que Mack fue un arquitecto de la NSS. Los posibles retrasos deberían haberse previsto fácilmente. Como defensor de las fuerzas armadas, a mí también me gustaría poder adquirir barcos donde Canadá pueda obtener el mejor valor. Sin embargo, permitir arbitrariamente que astilleros extranjeros construyan nuestros barcos sería políticamente desastroso.
Creo que hay una serie de cambios pragmáticos en el proceso de adquisiciones de defensa que pueden producir mejoras inmediatas y espectaculares. Estos incluyen poner a un ministro a cargo de las adquisiciones de defensa, instituir medidas de desempeño, exigir el costo del ciclo de vida, preparar un plan de capital con costos completos de 30 años y aumentar la supervisión.
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Entre nuestros aliados cercanos, Canadá está solo con su sistema de “responsabilidad dispersa”. En los Estados Unidos, el secretario de defensa es responsable de las adquisiciones militares. En el Reino Unido, esta responsabilidad recae en el secretario de estado de defensa del Reino Unido. En Australia, la adquisición de defensa está bajo la autoridad de su Organización de Material de Defensa, responsable ante el ministro de defensa.
En diciembre de 2019, me animó que el gobierno finalmente actuara de acuerdo con esta recomendación. Las cartas de mandato en ese momento para los ministros de Defensa Nacional y Servicio Público y Adquisiciones de Canadá incluían una directiva para presentar opciones para la creación de una nueva entidad única, Adquisiciones de Defensa de Canadá. Lamentablemente, mis esperanzas se desvanecieron cuando las cartas de mandato de diciembre de 2021 a estos dos ministros ya no hacían referencia a este asunto.
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Reconozco que abordar este problema de gobernanza no resolverá todos los problemas de adquisiciones, pero es un primer paso necesario. Los beneficios de crear una única organización de adquisiciones van más allá de fortalecer la rendición de cuentas. En primer lugar, también se agilizaría el proceso. En la actualidad, el proceso sólo se mueve tan rápido como lo permita la más lenta de las dos organizaciones. El resultado es que se pueden perder muchos meses debido a sesiones informativas y aprobaciones a través de múltiples organizaciones.
En segundo lugar, surgirán ahorros de la eliminación de los gastos generales y la duplicación de funciones mediante la fusión de los recursos del PSPC y el DND. Estos ahorros pueden ayudar a mitigar el impacto de los importantes recortes de personal en las últimas dos décadas.
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En tercer lugar, hasta que un ministro tenga la responsabilidad general de las adquisiciones de defensa, será difícil, si no imposible, introducir medidas de desempeño en todo el sistema.
Con respecto a las medidas de desempeño, el famoso gurú de la administración Peter Drucker dijo una vez: “Cualquier gobierno, ya sea el de una empresa o el de una nación, degenera en la mediocridad y el mal desempeño si no es claramente responsable de los resultados”. Sin medidas de desempeño abiertas al escrutinio público, el desempeño sufre. Necesitamos indicadores que, como mínimo, midan el costo y la oportunidad. Si los costos aumentan, ¿por qué aumentan? Si se producen retrasos, ¿en qué parte del proceso se encuentran los cuellos de botella? Es imposible hacer mejoras, si no tenemos una comprensión clara de dónde están los problemas.
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Con respecto a los costos de los grandes programas de capital, es necesario responder a dos preguntas fundamentales. La primera es ¿cuál es el costo del programa? La segunda es ¿podemos permitírnoslo? Hoy ambas cuestiones están inadecuadamente abordadas.
El costo de cualquier programa de capital tiene tres componentes principales: el costo de adquirir el bien, el costo de mantener el bien (por ejemplo, actualizaciones de software) y el costo de operar el bien (por ejemplo, combustible, salarios) a lo largo de su vida útil. Como hemos visto con la debacle de costos tanto del avión de combate F-35 como del Canadian Surface Combatant (CSC), el enfoque del gobierno es solo informar sobre los costos de adquisición. Igualmente preocupante es que las estructuras de supervisión disponibles, como la Oficina del Oficial de Presupuesto Parlamentario, la Oficina del Auditor General y los comités parlamentarios, como el Comité Permanente de Defensa Nacional y el Comité Permanente de Operaciones y Estimaciones Gubernamentales, son cómplices al no exigir la plena información sobre el costo del ciclo de vida. En cambio, ellos también se enfocan solo en los costos de adquisición.
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El hecho es que los costos de adquisición solo representan alrededor del 30 por ciento de los costos del ciclo de vida. Como tal, los costos del ciclo de vida del F-35 probablemente serán del orden de $ 40 mil millones de dólares, no $ 19 mil millones, y los del CSC superarán un cuarto de billón de dólares, no $ 70 mil millones.
Proporcionar los costos del ciclo de vida completo abordará adecuadamente la primera pregunta. El problema de la asequibilidad solo se puede responder con un plan de capital aprobado por el gabinete, disponible públicamente y con costos completos.
El Plan de Inversión en Defensa (DIP) del Departamento de Defensa Nacional es un intento débil e inadecuado de satisfacer esta necesidad. Carece de suficiente granularidad para ser eficaz. Las debacles de costos del F-35 y CSC prueban este punto. A diferencia del DIP, los costos del ciclo de vida completo de cada proyecto deben mostrarse durante un período de 30 años y compararse con los fondos disponibles proyectados año por año. La aprobación del gabinete hace que sea mucho más difícil para los gobiernos cambiar las prioridades con fines políticos partidistas. Los beneficios de tal plan público serían de largo alcance. Desde el punto de vista de la información pública, todos los canadienses comprenderían mejor en qué y cómo se gasta su dinero. Los comités parlamentarios podrían brindar más fácilmente una supervisión rigurosa sobre estos miles de millones de dólares en gastos. Por último, sabiendo que es menos probable que se modifique este plan, los proveedores potenciales estarán más dispuestos a tomar las medidas necesarias para posicionarse en una posición óptima para competir en el momento adecuado.
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La adquisición de defensa es un negocio. Empecemos a ejecutarlo como tal con un Ministro responsable de los resultados, con divulgación completa de los costos del ciclo de vida, con planes e informes apropiados que midan el desempeño y con una supervisión rigurosa y oportuna. Estas recomendaciones pueden no ser particularmente innovadoras, pero su implementación conducirá al éxito.
(OPINIÓN)
(Alan Williams fue ADM (MAT) en DND. Ahora es presidente de The Williams Group, que brinda a las empresas experiencia en adquisiciones. Williams es autor de dos libros, “Reinventing Canadian Defense Procurement: A View From the Inside” publicado en 2006 y “Canada, Democracy and the F-35” publicado en 2012.)
